本報記者 王鵬善 北京、上海報道
  兩會期間的3月5日,習近平總書記在參加他所在的十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時強調,希望上海努力走出一條符合特大城市特點和規律的社會治理新路子。
  特大城市治理在短短的幾天內被習近平再次提及。
  就在兩會召開前夕,2月25日,習近平在北京市考察工作中,對破解特大城市發展難題談了許多看法,要求北京要做好城市規劃,提高城市管理水平。
  這些既是對北京的要求,也給全國大城市在發展中如何避免“大城市病”作出了明確的提醒。
  “中央領導都非常擔憂我國的特大型城市會否過分地膨脹,因為特大型城市的過分膨脹是一個全球通病。”住房和城鄉建設部副部長仇保興在一次公開會議上指出。
  特大城市具有人口規模龐大且構成複雜,社會階層結構、利益結構和需求結構日趨分化,快速融入全球產業分工鏈條而處於人流、物流與資金流的樞紐位置,城市生產與生活體系、經濟與社會體系間的互適性面臨越來越大的張力,而宜居水平和公眾滿意度未同步提升等共同特征。
  “從長遠來看,我國建設現代特大城市,不能盲目冒進,單純追求規模擴張,走粗放型發展的道路,而必須充分把握現代特大城市的發展內涵,堅持質量優先。” 中國社科院城市與競爭力研究中心特邀研究員趙崢對21世紀經濟報道記者指出。
  多地提出建設特大城市目標:科學規劃要先行
  伴隨著我國城市化步伐的加快,我國許多城市提出建設特大城市的目標,如合肥、寶雞、宜昌、桂林等地將建設特大城市列入其區域發展規劃。
  單河北省相關城鎮化規劃就明確提出在2020年將石家莊、唐山、邯鄲、保定、秦皇島、張家口、廊坊、滄州等8個城市建成特大城市。
  不過“現代特大城市的發展不應該再簡單強調人口的集中,而更加重視城市質量的提升,特別註重高端產業發展和區域創新體系的營造,重視自身在全球城市網絡體系中的地位提升和作用發揮。”趙崢說。
  從世界範圍看,東京、悉尼、首爾等特大城市對該國經濟貢獻率平均都達到30%以上,而像上海這樣的特大城市顯然不能達到這一目標,更不用說其它經濟相較於北上廣等城市明顯落後的特大城市。
  儘管首位度還不如東京等城市,但國內特大城市帶來的“城市病”問題卻日益凸顯。
  “人口增長過快、交通擁堵、大氣污染……這些都是城市快速發展過程中形成的問題,因為這些問題,我們的公共事業基礎服務跟不上,無形當中就帶來各種矛盾。” 1月16日,北京市長王安順在參加北京地方兩會小組討論時說。
  此前王安順在作北京政府報告中指出,在長期快速發展中,北京積累形成了比較明顯的“城市病”,解決體制性結構性矛盾,緩解發展不平衡、不協調、不可持續的問題更為迫切。這是“城市病”首次寫進北京市政府工作報告。
  縱觀全國,近十年來,一線城市對市政建設投入了巨大的財力,但這些城市的城市規劃、交通設施的建設遠遠跟不上城市化發展速度。業內專家指出,城市結構的不合理造成了交通的擁堵等各種生活的不便利。而這很大程度上是規劃的不科學性和隨意性。
  就在外界質疑城市規劃屢屢變動之時,從北京兩會傳出消息,為深化和統籌治理“大城市病”做好基礎性工作,北京決定修改城市總體規劃。
  “政府在制定規劃時,一是要依法,二是要科學。這裡的科學是指符合城市化的規律,而且要可行,不僅僅是政府施政的需要,對於企業、社會組織來說也同樣重要。”上海社科院城市與人口研究所所長鬱鴻勝向21世紀經濟報道記者指出。
  北京市目前執行的是2004版總體規劃。北京市規劃委相關負責人透露,城市總體規劃修改工作2014年將全面啟動,本次修改在工作思路上有較大調整,重點是改變以往增量式的、保障式的規劃思路,根據城市的資源環境承載能力,反過來提出城市規模的控制目標,重點是對人口規模的控制。
  環境治理時不我待
  在剛剛結束的全國兩會上,李克強在政府工作報告中強調要出重拳強化污染防治,堅決對“污染宣戰”。而特大城市“城市病”日趨嚴重,環境污染首當其衝。
  “特大城市的‘病患’加劇,表明環境紅線的剛性是存在的,而且在不斷收緊。” 社科院城市發展與環境研究所所長潘家華向21世紀經濟報道記者指出。
  潘家華認為,特大城市的環境紅線在城鎮化和工業化進程中被突破,原因在於城市社會的逐利導向和紅線意識的缺乏。強勢的政府在產業選擇和資源利用中,尋求和考核的是財富積累、經濟增長和財政收入,環境負債沒有納入政府核算和考評。
  潘認為要確保特大城市的環境底線,首要任務就是要明確立法和嚴格執法。其認為法律是剛性的,突破環境紅線就是違法,就要受到懲處。
  例如北京水資源紅線不斷被突破,水資源赤字不斷攀升,政府考慮的不是立法限制水資源的過度利用,而是期望通過調水來解決。在霧霾不斷加重的情況下,尋求的是通過政策手段,而不是法律手段來控制。
  業內專家同時指出,特大城市的空間和產業規劃,在很大程度上是從管理和經濟角度來考慮的,對環境容量要求考慮不足。
  例如城市功能分區,高教園區、工業園區、居民住宅區、商務區,邊界清晰,互不重疊。管理上似乎方便,但造成職住分離、功能空間隔離。不僅如此,特大城市還利用行政權力的優勢地位,壟斷各種優質資源,使得城市邊界不斷擴展。
  “特大城市的規劃,需要職住混合、功能重疊,需要有所放棄。如果特大城市利用權力集中優勢,過度承攬,而不加以放棄,城市人口和規模的控制只能是空話。”潘家華指出。
  當然不能忽視市場的作用,需要採取強有力的經濟手段,調節消費需求,確保環境紅線。例如階梯水價、階梯電價、階梯油價,都可有效遏制資源浪費和污染排放。
  人口管理需疏堵結合
  特大城市的治理難題最終都落在人口管理之上,城市人口規模過多是造成各種“城市病”的本質原因。
  根據中央十八屆三中全會的要求,“合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規模”,但外界有聲音指出,特大城市的人口規模是否真的是可以通過行政手段來控制。
  “現實總是比預想的要更加殘酷”成為幾乎所有特大城市的管理者在多年人口控制上得出的經驗,隨著經濟的發展,人口的自由流動使得城市人口規模越發難以控制。
  “從歷史經驗來看,30年來,控制城市人口規模的成效並不明顯,因為這與人口自由遷徙以及城市化的演化規律並不相符。” 復旦大學發展與政策研究中心主任任遠向21世紀經濟報道記者指出。
  以上海為例,根據1986年《上海市城市總體規劃方案》,其規定2000年全市人口控制在1300萬左右,但1990年第四次人口普查時就達到1334萬,提前十年完成規劃。2001年發佈的《上海市城市總體規劃(1999年-2020年)》,規定2020年總人口為2000萬左右,結果2009年年底就超過2000萬,2010年“第六次人口普查”時更是達到2300萬。
  事實上,這種情況並不只是發生在上海一地的現象,各特大城市大都如此。
  任遠指出並不能簡單地把城市人口規模歸結為多少的問題,而是要把人口看作是重要的人力資源來配置。“不應該把人看作是城市的負擔,其實一個城市自然發展是不存在人口過剩的狀態的。”任遠說。
  據官方最近發佈的《上海市主體功能區規劃》,上海將2020年全市常住人口總量預期上調為2650萬左右。顯然,目前上海2380萬的人口就已經擁擠不堪,如果再增加一倍人口,城市功能能否接受還是一個未知數。
  “我覺得既要遵循中央的基本指導精神,要控制特大城市的人口,但也不能徹底‘關門’。”全國人大代表、上海市經濟信息化委副主任邵志清兩會時對媒體表示。
  “我們強調人口紅利轉變為人口資本紅利,這不僅是人口結構變動的必然結果,也有利於形成更加統一的經濟社會關係,有利於使經濟的增長和社會進步形成相互促進的統一有機體。在這種統一有機的過程中,有利於推動特大城市經濟、社會的協調進步。”任遠向21世紀經濟報道記者指出。
  多元參與的社會治理體制
  作為每一個城市居民,城市環境的變化每個人都無法獨善其身,所以當“城市病”突顯的時候,或自然不能完全指望於政府來解決這一切問題。
  目前,特大城市已經或正在形成多元參與的社會治理機制,但政府現有的社會管理模式也遇到一些結構性問題。
  不少專家認為,隨著社會多元化的發展,公共服務也不再是一系列無差異的標準化服務,不同的社會群體對公共部門有不同的服務預期,政府僅憑自身的力量無法及時回應。
  “嚴格意義上我們的特大城市還沒有形成多元參與的社會治理體制,目前正在從政府單一主體的管理體制向多元參與的治理體制轉型。這個轉型還沒有完成,不過政府已經意識到這個轉型的重要性。” 上海大學特大城市社會治理協同創新中心研究員張海東教授向21世紀經濟報道記者指出。
  張海東認為治理轉型的實質是形成一個與市場經濟體制相適應的社會體制。社會體制可以反映一個國家以什麼方式組織社會和以怎樣的方式分配公共資源,它與經濟體制同樣重要,都承載著社會良性運行所必需的功能。
  不少專家認為,特大城市社會治理,不僅需要規模層面的“小政府、大社會”格局,更需要職能和水平層面的“強政府、強社會”組合。
  “其實並不存在什麼政府強不強,而是要看政府是否依法科學行政,是有作為和不作為的問題。”鬱鴻勝認為,特大城市治理就是要處理好政府、社會與市場的關係,再加上科學的預判,協調各方的關係才能解決“大城市病”問題。
  鬱鴻勝認為,城市政府應該最大程度地轉變經濟職能,給企業、經濟中介組織和社會民間組織提供更大的發展空間,培育一大批合法規範、獨立自主、高效運作的“強勢非政府組織”體系,包括各類經濟中介、民間社團、慈善組織、環保組織等,以有效維持政府、市場和公民社會三者之間的平衡。
(原標題:高層推動特大城市治理疾行)
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